这个问题不仅仅困扰农民工和大学生，也困扰国家部委政策决策者。

　　9月25日，中国社科院城市发展研究所发布的一份报告认为，中国应该走新型城镇化道路，坚持大中小城市和小城镇协调发展，对大城市和特大城市，实施人口、产业和功能疏散，提高综合承载能力和可持续发展能力；对中小城市和小城镇，应该提高集聚规模，增强人口吸纳能力。

　　为此，对北京、上海等和少数特大城市，有必要继续实行人口总量规模控制，而增强中小城市和小城镇吸纳能力，需要重启县改市，和逐步推行镇改市。

　　这么做的原因，按照中国社科院城市所副所长魏后凯的说法，是过去小城市的数量在减少，且目前中国城镇化两极分化现象很严重。

　　“大城市的数量和规模在不断的膨胀，中小城市比重在减少，小城镇在相对衰退。”他在当日的“转型期的城镇化：国际经验和中国前景”学术研讨会上说。

　　小城市数量的减少，与1997冻结县改市审批的决策有关。1997年全国有建制市(行政区划的“市”)668个，因为撤县设区等原因，建制市数量到2010年减少到657个。

　　多年来国家提出的城镇化道路是大力发展中小城市，控制大城市规模，但是实际结果是大城市发展反而更快，人口集聚更加迅速。但是交通拥挤等大城市问题出现。

　　目前国家发改委正在编制城镇化发展规划，欲将农民工市民化作为未来中国经济发展的最大动力。但是到底如何解决城镇化过程的土地财政、地方政府债务问题，没有统一观点，目前该规划仍在编制，而全国城镇化会议不得不一再推迟。

　　小城市数量10年减近百个

　　根据中国社科院发布的《中国新型城镇化道路的选择》报告，中国过去城市人口比重增加主要在大城市。比如20万人口以下的小城市数量，从2000年的353个，减少到2010年的258个。吸纳人口比重从18.52%，下降到2010年的10.31%。

　　近5年的变化更是如此。

　　全国近5年新增城市人口36%是100万人口以上的大城市吸纳的。另外建制镇吸纳了47%，50万-100万人口的大城市，和小于50万人口的中小城市，分别吸纳了8%、9%。

　　这就使得大城市人口数量急剧扩张，城市拥挤程度快速上升，各种大城市问题不断出现。

　　中国社会科学院副院长李培林指出，由于过去各种要素和资源向大城市和行政中心集聚，导致了中国城镇规模体系两极分化突出，特大和超大城市规模膨胀，中小城市数量和规模下降，人均占有资源有限，公共服务能力低，基础设施落后，出现了萎缩的状态。

　　据悉，2000-2010年的十年内，中国50万人以上的大城市数量和人口比重在不断的增加，这与其经济所占比重的情况很不配套。

　　2010年中国287个地级以上的城市市辖区集中了全国51.2%的投资和56.3%的生产总值(GDP)，但却只容纳了29%的人口，人口份额与生产总值的份额相比高达1：1.94。2000年美国核心发达区域的上述份额比为1：1.21，英国大伦敦和大曼彻斯特为1：1.24。

　　社科院建议启动县、镇改市

　　为此，上述报告建议，国家应该尽快重新启动县改市，同时在全国选择一批有条件的建制镇，逐步推行“镇改市”。

　　具体而言，对于距离地级市很近的县，可以改为区。而远离地级以及地级以上城市、人口密度和城镇化率较高、综合实力较强的县，可考虑改为市。至于东部发达地区一些镇域经济地区，可以稳妥开展镇改市，这些地方可以享受城市的建制和县级的管理权限。

　　为此，可以考虑中央财政设立国家小城镇建设专项资金，重点支持小城镇基础设施建设，对各地小城镇建设实施奖励。

　　而特大城市应该提高综合承载能力，通过加快快速交通网络建设，特别是优先发展大容量轨道交通，将人口和产业向周边疏散，促使进城农民在特大城市郊区(县)和周边城镇居住。这样可以使得大中小城市和小城镇协调发展。中小城市和小城镇，可以提高产业支撑能力和公共服务水平，提高人口吸纳能力。

　　不过，这种控制大城市人口规模，积极发展中小城市的提法，本身是过去的城镇化发展思路。实际操作起来，存在很大的难度。

　　麦肯锡全球研究院专家华强森指出，上海政府很难提出一个人口控制的规模数字，因为农民工要进城，上海政府是难以预测的。

　　“小城市农民工不是不愿意去，而是工作机会少。”华强森说。

　　魏后凯指出，应该实施多元、渐进的城镇化道路。实施多中心的网络开发战略。考虑到一些大城市人口承载力不够，未来通过启动县改市、镇改市，可以增加中小城市数量。