2015年是国家“十二五”规划的收尾年，也是“十三五”规划的编制年。在“十二五”期间，原铁道部被拆分成国家铁路局和中国铁路总公司，铁路固定资产投资从低谷走向了高峰，铁路市场化改革渐渐展开……尽管一系列变化正在发生，但铁路系统的垄断和政府管制等老问题仍然存在。在即将到来的“十三五”期间，铁路建设能否保持当前的高速度，铁路投资的重点在哪里，铁路改革又将在哪些方面实现突破，都是业内外关注的焦点。

　　城际铁路或成“十三五”建设重点

　　国家铁路局内部人士向记者透露，国家铁路局已经在2014年年底编制完成了铁路“十三五”发展规划基本思路，并提报国家发改委和交通运输部。在这份“思路”文件的指导下，目前铁路“十三五”规划的编制工作已经展开。

　　国家铁路局官网今年年初也曾发布信息表示，国家铁路局围绕促进铁路改革发展、构建现代综合交通运输体系、适应经济发展新常态和全面建成小康社会等总体要求，深入分析研判铁路面临的新机遇、新挑战，在汇总各方面意见基础上，明确铁路“十三五”发展规划突出问题导向、突出行业特色、突出改革创新、突出综合交通的原则，从发展基础、形势要求、总体思路、重点任务、保障措施五个方面编制形成了铁路“十三五”发展规划基本思路征求意见稿。

　　“十三五”期间，铁路建设的方向是各界最为关心的问题。目前以“四纵四横”为主骨架的高速铁路网已全部开工建设，其中京沪、京广深、哈大、沪杭深“四纵”高铁已建成通车；石家庄至太原、郑州至西安至宝鸡、南京至武汉至重庆、南昌至长沙等“四横”部分段落已建成通车，未建成路段大部分在“十二五”末建成。

　　发改委综合运输研究所研究员董焰表示，四纵四横的主骨架搭建完成后，“十三五”期间，东中部地区铁路建行的重点将是客运专线的建设，比如城际铁路、沿江高铁等，而西部地区铁路网尚未完善，“十三五”的重点仍是修建铁路大通道。“四横四纵大部分都是客货混合的线路，现在中东部地区货运线路已基本满足需求，所以重点建设客运专线，而西部地区有大量待开发的资源能源，建设的铁路通道仍将以客货两用为主。”

　　北京交通大学经管学院教授赵坚表示，未来五年将是城镇化建设加速推进的时期，铁路作为连接城乡和相邻城市的主要交通，会得到快速发展，在全国高铁干线网基本建成后，接下来的任务就是建设毛细血管网，其重点就是建设城际铁路。

　　铁路投资有望对社会资本全面放开

　　2014年中国铁路建设完成投资8088亿元，创历史次高，新线投产8427公里，创历史最高纪录。国务院总理李克强在政府工作报告中指出，今年铁路投资要保持在8000亿元以上，新投产里程8000公里以上。

　　“铁路建设已经成为拉动经济增长、带动就业的重要方式，按照目前的发展形势，‘十三五’期间铁路建设和投资仍将处于高位，而显然现在铁总已经负债累累，地方政府也面临着非常大的财政压力，铁路建设将更多向社会资本放开。”全国人大代表、中铁隧道集团副总工程师王梦恕表示。

　　2013年8月，国务院发布政策，向地方政府和社会资本放开城际铁路、市域（郊）铁路、资源开发性铁路和支线铁路的所有权、经营权，鼓励社会资本投资建设铁路。但干线铁路的所有权和经营权却一直没有放开。

　　“‘十三五’期间，铁路投资实现对社会资本全面放开是非常有可能的，但由于社会资本承担大通道建设的能力较弱，入股干线铁路后话语权很小，所以即使放开，短期内也很难吸引社会资本大范围进入。未来几年，社会资本参与铁路项目可能还是以盈利性较好的资源型铁路和支线铁路为主。”董焰表示。

　　未来五年内，铁路投融资体制改革的另一亮点将可能在铁路沿线土地综合开发上体现。今年2月，山东省发改委宣布，济南到青岛的高铁线路站场周边土地综合开发方案已经获得铁总的认可。在董焰看来，现在各地的土地综合开发已经起步，虽然艰难，但在未来五年里，肯定会有越来越多的成功项目。“有了第一个案例，其经验和模式会很快在全国各地得到效仿和复制，但我要提醒的是，铁路沿线土地综合开发要因时而异、因地而异。”

　　市场化改革谨慎前行

　　铁路行业的垄断机制和政府管制一直饱受诟病。中国铁路总公司成立之后，推出了货运市场化改革、高铁票打折等一系列改革措施，但收效甚微，又因改革没有触动根本被业内专家称作“微改革”。国务院总理李克强2014年8月在铁总考察时表示，国有企业特别是自然垄断行业要放开竞争性业务，推进公共资源配置市场化，完善法人治理结构，真正成为自主经营、充满活力的市场主体。

　　董焰表示，国家在铁路市场化改革上走的非常谨慎，有些问题确实存在，但铁路关系到国计民生，如果一下子改革也可能引发不必要的震荡。“比如，铁路货运价格一直都是国家管控，运价太低导致了铁路货运的亏损，这个问题一直存在，但如果一下子放开货运价格，物流成本肯定会大范围上涨，这对于经济和民众生活影响非常大，所以现在政府采取的措施是逐年提高货运基准价，以后可能逐步建立铁路货运价格随公路货运价格变化的动态调整机制。未来五年，铁路市场化改革可能还是按照这个路子，徐徐渐进地进行。”

　　在王梦恕看来，“十三五”期间，铁路系统多元化经营上有望获得较大的进步。在上世纪90年代，铁路有自己的工厂、学校、医院等等，虽然后来这些产业都移交给了地方政府管理，但这也为铁路部门在多元化经营上积累了一些经验，结合现在的货运和客运形势，铁路货运可以向现代物流拓展，客运服务可以向商贸旅游延伸。

　　“现在铁路部门推出的改革措施只能说明铁总有了经营和营销的意识，但没有从根本上改变垄断体制。”赵坚表示，如果只有铁总是唯一的市场主体，铁路系统的改革肯定会大打折扣，应拆分铁总成立三大区域铁路公司，并赋予铁路公司自主定价权和调度指挥权，在三大区域铁路公司之间形成比较竞争。